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自治州雙重立法困境及其關系法治化
○ 多杰昂秀
來源:《青海人大》    時間:2018年03月30日    

摘要:設區的市立法權擴容賦予了自治州制定地方性法規和規章的地方立法權限,從而凸顯出自治州擁有雙重法權限的特征。但是,基于自治州作為民族區域自治地方業已享有廣泛的立法自治權,使得設區的市立法權擴容對于自治州而言并無實質意義。相反使自治州的雙重立法現狀延伸出一些新的課題。從國家現行憲制體制與民族區域自治立法實踐來看,堅持和完善自治法規建設,發揮民族法制的優越性地位;通過人大建設與啟動釋憲機制來明晰自治法規與地方性法規之間的效力等級等問題,應當是化解自治州雙重立法困境的法治化思路。

關鍵詞:自治州  自治法規  地方性法規  人大建設  釋憲機制

2015年新修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱立法法)將一般地方立法權擴容至設區的市一級地方政府,從而改變了民族區域自治地方只有自治區享有一般地立法權的地方立法體制。根據立法法規定,現有民族區域自治地方除了自治縣以外,自治州和自治區均已實現同時享有制定自治法規(包括自治條例和單行條例)和地方性法規與政府規章的雙重立法權限。然而,這一變化對于民族區域自治地方的立法自治權的影響也是顯在和不能忽略的。由于立法法的修改促進了中央與地方政府在立法權限分配方面趨于合理化和規范化,迫使民族區域自治地方的立法自治權也面臨與之相伴的一些新調整。比如民族區域自治地方自治法規與地方性法規(下文中的地方性法規同時包含規章)的關系如何定位?這些不同法律規范之間的效力等級如何確定?自治州的雙重立法現象又折射出哪些更為凸顯的問題?本文就自治州雙重立法困境及其法治化相關問題提出自己的看法。

一、自治州雙重立法及其各自事權范圍

(一)設區的市地方立法權的擴容

新修改的立法法賦予了設區的市以地方性法規與政府規章制定權,從而大大改變了以往設區的市沒有地方性法規與政府規章制定權的面貌。根據立法法第72條以及第82條規定,設區的市(包括自治州)可以就“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項制定地方性法規與政府規章。以全國人大法律委員會《關于立法法修正案(草案)審議結果的報告》給出的權威解釋來看,“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項范圍是比較寬泛的。比如,以“城鄉建設與管理”來看,其范圍包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等;以“環境保護”來看,凡環境保護法予以調整的內容,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等均屬于其范圍;另外,國務院下發的一些規范性文件也以分散形式,不同程度地對上述立法事權范圍作了說明。例如,20151224日印發的《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》就“城市管理”的范圍作了一定的說明。該意見指出,城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。具體實施范圍包括市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市縣政府依法確定的,與城市管理密切相關、需要納入統一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。

實際上,設區的市的地方立法事權配置不限于上述橫向層面,還體現在以下縱向層面:

一是執行性立法。即為執行法律與行政法規,將原則性與抽象性較強的法律、行政法規因地制宜地加以具體化和細致化而采取的立法,例如根據行政強制法有關規定,可以對行政強制的種類、對象、條件進行細化規定。二是自主性立法。即根據公共事務的性質,對屬于地方性的事務但不需要法律法規和本省人大及其常委會對此作出統一規定,或者在可預見的期間上位法不會對此作出的自主立法,例如根據行政強制法,尚未制定法律、行政法規,且屬于地方性事務的,地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物和扣押財物兩種行政強制措施等。三是實驗性立法。即中央專屬立法事權以外大量存在的,在實踐中確有必要調整的事項,可以先行制定地方性法規。例如根據行政許可法規定,尚未制定法律、行政法規的,地方性法規可以設定行政許可。但中央就此事項一旦進行立法以后,地方性法規同法律或行政法規相抵觸的規定需要及時修改或者廢止。

(二)自治州自治法規立法事項范圍

民族區域自治法第19條規定,民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。第20條規定,上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族自治地方實際情況的,自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執行或者停止執行。立法法第75條同樣規定,民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定,但不得違背法律或者行政法規的基本原則,不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。以自治州為例,其自治條例擁有制定有關管理自治地方事務的綜合性法規職權,內容涉及民族區域自治的基本組織原則、機構設置、自治機關的職權、活動原則、工作制度等重要問題。而單行條例的規定具有從具象層面決定了立法事項的唯一性和針對性,其涉及領域較為廣泛。

自治州的自治法規職權保障了自治州擁有廣闊的立法空間。尤其是自治州制定單行條例的事項范圍不限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項。但值得注意的是,在自治州雙重立法狀態之下,自治州自治法規的“變通規定”特別地區別于地方性法規的性質。此處的“變通規定”對象不應機械的理解為只有法律和行政法規。實際上,部門規章、地方性法規、地方政府規章及其他規范性法律文件同樣可以作為變通規定的對象。①此類變通權將自治州自治法規中的“變通規定”以抽象行政行為將變通執行或停止執行的內容予以固定下來從而具有立法變通的性質。與此相對的是,自治州自治法規的“變通規定”同樣可以指向行政執法權的變通。例如,對于特定對象或特定事件的具體行政行為,就不再是立法性質的活動,而具有行政執法的性質。在“變通規定”的后一種意義上,自治州自治法規與立法法第73條規定(即自治州地方性法規為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定)之間,是存在競合關系的。

二、自治州雙重立法存在的困境

(一)自治立法權與地方立法權競合,可能致自治立法權陷入虛置

自治州一級政府實現雙重立法的現象帶來一些新問題。首先,自治立法權與地方立法權競合狀態下,地方性法規發揮作用有限。其一,從制定機關的主體來看,自治州自治條例的制定機關只能是地方權力機關,也即地方人大。而自治州地方性法規的制定機關為地方人大及其常委會,自治州政府規章的制定機關為人民政府。由此可見,自治州自治條例與地方性法規的制定機關在人大一級層面存在交叉,而政府規章的效力則明顯要低。其二,從立法法與民族區域自治法規定來看,自治州的雙重立法在調整內容上存在交叉現象。除自治條例是制定有關管理自治地方事務的綜合性法規這一特殊性之外,自治州單行條例與地方性法規的立法事項存在包含關系。自治州單行條例是依法根據當地民族的特點,針對某一方面的具體問題而制定的法規,這些特定方面涉及的范圍既有民族因素,也有區域因素,因而決定了其范圍之廣。地方性法規是根據本地方的具體情況和實際需要來具體執行法律、行政法規的規定,因此其對于法律、行政法規所作的具體規定,只能限于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面。如此一來,自治州的單行條例與地方性法規在立法主體與調整內容方面,就存在一定程度的重疊,這使得自治州在具體立法過程當中,如何適用不同的立法制定權就成為一個問題,其背后凸顯出自治立法權與地方立法權在權限劃分方面不明確的問題。因此之故,在立法權選擇適用方面,假如自治州人大常委會承擔更多的立法任務,那么自治州的自治立法權可能陷入虛置。

(二)自治法規與地方性法規之間效力等級不明,加重地方立法混亂

從制定程序來看,自治州制定的自治條例、單行條例報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效,并由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。而自治州的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。在報批程序上,二者都須經過省級人大常委會批準,由此導致很難判別二者在等級方面孰優孰劣,立法法對此也沒有給出具體規定。如果自治州雙重立法同時發揮作用,那么,在立法實踐過程中,自治州單行條例與自治州地方性法規之間的法律沖突顯然是不可回避的問題。只有厘清不同法律規范之間的效力等級,才能形成邏輯縝密、協調自洽的法制體系,并在執法、司法和守法過程中清楚、準確地適用不同的法律規范。此外,即使自治法規與地方性法規不存在沖突,立法資源浪費也是非常突出的一個問題。由于自治法規與地方性法規都能夠對上位法作出“具體化”的規定,因此,自治州要么依照“當地民族政治、經濟、文化特點”來變通上位法規定,要么依據“本行政區的具體情況和實際需要”執行某一法律或行政法規,因此,當上位法修改之后,自治州的自治法規與地方性法規(包括規章)就要同時進行相應的修改,其立法成本大大增加。

三、自治州雙重立法關系的法治化

(一)完善自治法規建設,發揮民族法制在央地關系變革中的優越性地位

根據憲法、民族區域自治法規定,自治州一級政府同時行使民族區域自治地方自治權與一般地方政府職權。筆者認為,自治州雖然行使這一雙重職權角色,但立法法修改實現對設區的市的立法權擴容,并未對其帶來實質意義。相反,從設區的市制定地方性法規與政府規章的調整內容來看,盡管其初衷在于使設區的市都普遍獲得地方立法權,但對于自治州而言,有可能增加地方立法成本、制造地方立法的混亂局面。因為自治州的自治法規權限明顯涵蓋于立法法所規定的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項,并由于自治法規享有更大的“可以抵觸,但不違背”的立法空間,使其自治立法權限遠遠大于設區的市的地方立法權限。

有學者認為,立法法給予設區的市制定地方性法規和政府規章的立法權將解決民族區域自治地方濫用單行條例的弊端,理由是民族區域自治地方的大量非自治性立法事項是借助于單行條例而成為“制度出口”的。②問題是自治法則尤其是單行條例的立法事項并不比同級一般地方政府的立法事項小,何來“非自治”之說?另外,他們也沒有指出這些“非自治”事項到底包括哪些內容。實際上,從學者專門對單行條例的研究來看,其涉及的內容是十分廣泛的,這些內容涵蓋了教育、科技、文化經濟管理、資源利用與環境保護、財政管理、風俗習慣、人口、衛生、勞動、未成年保護、法制和監督等9個領域39個類別。③也就是說,單行條例的規定事項并沒有僅僅限于“民族特色”。此次設區的市立法權擴容對于自治州一級行政區域最主要的優勢之一就是人大常委會作為人大常設機關,由其來制定地方性法規,無論從立法時間保障還是立法質量提升方面,都優越于自治州人大制定的自治法規。但是基于自治法規與地方性法規二者之間的性質差異,選擇優先適用自治法規,更加符合立法法修改的目的和發展趨勢。因此,克服制定自治法規所固有的缺陷從而加強和完善自治立法建設是自治州雙重立法困境的應有制度取向。具體而言,加強自治州人大建設,實現自治州自治法規的制定主體由人大擴大至人大常委會,將大大改善自治州自治法規的總體立法質量情況。

當然,針對自治州自治法規與地方性法規在調整內容上的競合現象,優先適用自治法規有以下更為重要的理由:

第一,民族區域自治制度是我國的基本政治制度,這一基本政治制度決定了民族區域自治法不僅屬于憲法性法律,同時兼具中央與民族區域自治地方關系基本法的性質,尤其是民族區域自治地方同時行使一般地方政府職權和民族區域自治地方自治權,更使得民族區域自治地方自治法規的適用空間比地方性法規與政府規章大,其調整空間也更加寬泛,完全可以用自治法規功能涵括地方性法規的功能。

第二,從立法法擴容設區的市的地方立法權目的及其語境來看,中國進入改革攻堅期、深水區和經濟發展新常態造成地方社會矛盾淤積,從而為了讓大量的市能夠發展地方經濟,增強地方政府治理的合法性,是設區的市普遍獲得地方立法權的根本目的。因此,立法法對自治州一級行政建制而言并沒有實質意義。

第三,自治州(包括自治區)的地方立法經驗比同級其他設區的市要豐富很多,故而凸顯民族自治地方的良好法制化水平,可為其他類型的中央與地方關系法治化提供立法經驗。因為在這方面,民族自治地方有著得天獨厚的條件,民族區域自治經過半個多世紀的實踐,已有了一定的法律基礎和經驗積累。進一步完善和適用民族區域自治地方自治法規,將為正在變革中的其他類型的中央與地方關系提供參照,從而為架構有中國特色的中央集權與地方適度分權相結合的中央與地方關系模式作出貢獻。④這也是此次立法法修改的顯著意義之一,即促進中央與地方立法事權劃分朝向規范化方向發展。

(二)明晰不同法律規范之間的效力等級,促進立法機制與釋憲機制協同發展

自治州雙重立法條件下不同法律規范之間的效力等級在立法法中得到了部分回應。例如,立法法第87條規定,憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。第88條規定,法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。第89條規定,地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內設區的市、自治州的人民政府制定的規章等。但立法法并未確定自治州自治法規與地方性法規之間的效力等級問題。對此,筆者認為,可以區分以下不同層面以進一步明確這些不同法律規范之間的效力等級。

首先,如果自治州自治法規的制定機關是人大,而其地方性法規的制定機關是人大常委會,那么從人大與人大常委會的地位可以判定,自治法規的等級效力要高于地方性法規;其次,如果自治州自治法規與地方性法規的制定機關同時為人大,根據立法法第92條規定,同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章,特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。由這一規定可知,對于由自治州人大制定的自治法規和地方性法規之間發生的規范沖突,遵循“特別規定優于一般規定、新的規定優于舊的規定”的原則。需要說明的是,修改后的立法法從根本上回避了對自治法規與地方性法規之間的法律位階的確定,并且給人以二者屬于同一位階的直覺。但是,民族區域自治地方的自治法規具有特殊性,受憲法、民族區域自治法的特別調整,理應在法律位階上高于地方性法規。

對此,有學者也認為單行條例是介于法律和法規之間的“準法律”,民族自治地方制定的一般性地方法規以及其他規范性文件的精神和內容,不應當同單行條例相抵觸。⑤但現實的情況要復雜的多。從憲法第67條規定來看,由全國人大常委會作出憲法與法律解釋是明晰這兩類法律規范的效力等級的最終依歸。同樣地,自治州地方性法規與上下級機關的自治法規之間的效力等級,也只有通過啟動憲法與法律解釋才能從根本上得到解決。因為自治州作為民族自治地方的中層行政建制單位,其雙重立法的外部性將越來越凸顯。由上,自治州雙重立法中凸顯的困境,折射出違憲審查機制的現實需要,需要在發揮自治州人大裁量權⑥作用的同時,與違憲審查機制(主要是釋憲機制)發揮協同作用。□

注:

①參見鄭毅:《論民族自治地方變通權條款的規范結構》,載《政治與法律》2017年第2期。

②參見鄭毅:《對新〈立法法〉地方立法權改革的冷思考》,載《政治與法律》2017年第2期。

③參見張文山:《通往自治的橋梁——自治條例和單行條例研究》,中央民族大學出版社2009年版。

④參見戴小明:《中國民族區域自治的憲政分析》,北京大學出版社2008年版,第165~166頁。

 ⑤參見熊文釗、洪偉:《試論單行條例及其變通規定的制定》,載《西北民族大學學報》(哲學社會科學版)2013年第3期。

⑥參見冉艷輝:《民族自治地方立法權的合理配置探析》,載《學術交流》2017年第2期。

(作者簡介:多杰昂秀,男,中央民族大學博士研究生,原載于《青海法學》2017年第3期)

 

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